环保产业供给侧改革:破解价格体系不到位的主要矛盾

近年来,伴随着中央对环境保护的高度重视和环保监管的趋严,环保产业的需求侧逐步被释放。但是我们可以看到,目前环保产业的供给侧水平明显无法满足日益提高的环境治理的需求,而交易通道方面也存在一些问题。

经济改革最热门的词汇就是“供给侧”。在供给侧改革目前可以操作的各项措施中,占大部分比重的还是对以往过度干预供给侧的不当措施的修正。在供给侧短短几个月的全民讨论中,可以看到舆论界有两个截然不同的极端方向,一方面是在经济学角度的形而上走向艰深,另一方面也有“萝卜白菜一筐装”的庸俗化趋势。前者最终将与政府的实操效力背离而失去效用;而对于后者,由此出现空泛发言或文章所造成的危害是小事,笔者倒是更担心在实操中有意无意的南辕北辙。

相比之下,笔者更愿意采用百度百科对供给侧的粗浅定义,其易读性和准确度都较高,也更符合十八届三中全会提出的“在资源配置中市场要起决定性作用”的核心精神:“供给侧改革,就是按照市场导向的要求来规范政府的权力。离开市场在配置资源时的决定性作用谈供给侧改革,以有形之手抑制无形之手,不仅不会有助于经济结构调整和产业结构调整,也会损害已有的市场化改革成果。供给侧改革就是以市场化为导向、以市场所需供给约束为标准的政府改革。从供给侧改革的阶段性任务看,无论是削平市场准入门槛、真正实现国民待遇均等化,还是降低垄断程度、放松行政管制,也无论是降低融资成本、减税让利民众,还是减少对土地、劳动、技术、资金、管理等生产要素的供给限制,实际上都是政府改革的内容。”

说到供给侧改革的两个最常引用的案例,美国前总统里根的供给侧改革效果各有争议,而国务院原总理朱镕基的供给侧改革以其成效被反复研究。笔者认为,其中一个原因是中美两国国情大异,我国庞大的国企阵营和体制内巨额投入模式,决定了供给需求侧内在规律的不同,尤其是历史积淀的要素配置扭曲,这是我国此次启动供给侧改革需要重点考虑的出发点。

供需两端和交易通道

有意思的是,成功的供给侧改革,包括落后产能(含机制)的淘汰,也包括供应的激发,而后者是与其对应的需求端的激活相伴而生。回顾朱镕基总理的供给侧改革,前者是对低效地方国企的抛离,后者则包括启动了房地产的市场化拉动需求。当然,发展到今天,我国所面对的问题也已经升级,我国的供给结构相对低端,而高端需求却往往得不到满足或者有待激发。

除了供需两端,其实目前学术界讨论的焦点还有两者之间的连接段,笔者称之为交易通道以及政府与传统模式在该通道上所带来的摩擦成本。交易通道的信息不对称、层级过多和各类费用损耗(来自传统经济模式或来自政府)都可以带来较高的摩擦成本,如何降低政府在交易通道所设置或带来的过高摩擦成本恰恰是本次改革要特别关注的。

国务院总理李克强所推崇的“互联网+”对中国的意义,是在2C(消费品)领域大大降低了摩擦成本,提高了社会效率,促进了供给端的竞争和升级,也提振了需求端。这样的例子可以在京东和淘宝之于消费品、大众点评之于餐馆甚至智能制造等方面找到,“互联网+”在其身上主要消除的是来自原有经济模式的信息不对称和层级过多带来的摩擦成本。而对于本文讨论主题更有启发的,是在滴滴、优步、支付宝和微信支付互联网金融案例上,“互联网+”冲击的对象还包括了政府在出租车和金融通道上所设置的过高的摩擦成本,前者是出租车特许经营的管理模式,后者是大型国有银行及管控方式。

国家主席习近平在2016年1月26日的中央财经领导小组第十二次会议讲话中所提到的“去产能、去库存、补短板”可以看作是在供给侧的结构调整,而“去杠杆、降成本”则很多会作用在交易通道方面。

环保企业的所有制分布局面

谈论任何政策或措施一定要细分,否则基本无效。供给侧改革落到不同行业,其主要矛盾与对策一定各不相同。谈到环保产业的供给侧改革,必须首先明了环保产业目前的特殊性。环保产业分为以地方政府为甲方的市政环保服务和环境修复市场,以及以工业企业为甲方的工业治污市场。不同于其他行业(钢铁、制造等),在我国环保企业中央企所占份额很小。如果按数量来说,私企在四五万家环保企业中占了绝对的地位。但是如果按规模(营收或者资产)来说,国企(包括央企和地方企业)在环保企业中应该可与私企平分秋色。

想说明白这种局面,还是得用E20环境产业地图来分析。目前来看,A方阵(北控、首创类市政基础设施投资运营企业,以地方非属地性高度市场化国企为主力)和B方阵(市场化机制较好的地方供排水和环卫集团,以厦门水务、北排集团等为代表)都是以国企为主力,而C、D方阵(环保工程承包和设备制造商)则明显以私企为主。在以地方政府为甲方的市政和环境修复领域,A、B、C、D四个方阵相对发展齐整,符合上述规律。而在工业治污领域,市场仅仅培育出了C、D两个方阵,除了在电厂脱硫脱硝领域国企比例略高(与各大电力公司自办环保企业有关)以外,其他细分领域明显以私企为主。

环保产业供给侧改革的三个角度

近年来,伴随着中央对环境保护的高度重视和环保监管的趋严,环保产业的需求侧逐步被释放。但是,我们可以看到,目前环保产业的供给侧水平明显无法满足日益提高的环境治理需求,而交易通道方面也存在一些问题。

回到关于供给侧改革“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”,我们可以看到,在这种背景下,供给侧改革之于环保产业,不同于其他制造行业,当前主要矛盾不在于去产能、去库存。考虑到讨论的过度产能主要指的是原材料和制造这种狭义的层面,环保产业的产能过度并不是什么突出的问题,因为该部分供给侧处于以私企为主的结构中,之前并没有得到政府不恰当的干预和培植,一直处于市场竞争状态下,可以继续留给市场自然淘汰选择。

环保产业在需求端一个需要重点解决的根本问题,就是长期不到位的价格体系。由于公益性和外部性等原因,以及我们前三十年类似西方“先污染再治理”的发展模式,都导致环保的需求端有需求而却长期处于支付不足的状态。而我们的各类产品价格,环境成本均未能完全列入。如果改变这一点,中央文件中已有方向性的要求,但实际上任重道远。

环保产业在供给侧如何升级和交易通道如何降低摩擦成本两个方面,依然有些沉疴待解。2015年发布的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税[2015]78号),看似减税实际增税的做法对市政环保服务的各类公司的冲击,恰恰成为交易通道供给侧改革精神的反例。

【薛涛 作者系原清华大学环保产业研究中心副主任、北京大学环境学院E20研究院执行院长,本文得到了国家重大水专项“水污染控制与水环境产业决策支持平台”(课题编号2012ZX07601003)的支持,特此感谢。】

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