中国对外直接投资

2013年12月4日

中国对外直接投资规模与性质

中国对外直接投资是近年才有的现象。

许多评论家认为,近年中国对外直接投资激增归功于协调一致促进海外投资的政府政策。中国对外直接投资制度确实放宽了,且自2000年以来一直在开展“走出去”活动。i十余年来,分析家们一直试图找到中国对外投资模式中所含的战略依据的形成原因。中国制度及其机构和结构都集中于并受控于相当微观的层面这一看法强化了这一假设。许多中国对外直接投资由国有企业而不是私营企业进行的事实被用作强大国家集中控制的一个例子。稍后,我还要对这些看法加以阐述。

虽然外商对华直接投资受到鼓励,事实上从1978年直到中国国内市场大幅发展(21世纪初),外商对华直接投资始终是中国经济改革的一个重要支柱,但很少有中国公司具有境外投资的需要或能力。其实,我真的只能想到一个例子,那就是哈默斯利铁矿有限公司(CRA有限公司)1987年与中国中钢集团公司在西澳大利亚建立的恰那铁矿合资项目。该合资项目今天仍在继续运营,是中国对外直接投资进入资源行业第一波浪潮的先行者。

中国现在是一些行业重要的境外投资者,而且我认为这种不同于单纯投资于原材料的多元化投资是中国及其经济变化的直接结果。人民币升值及企业之间的企业竞争等宏观经济调整正在改变着中国企业感知未来的方式,并迫使他们寻求更深层次的市场、新技术及技能,以确保他们保持持续的竞争力。正是这些新动力推动着中国对外投资。事实上,如果中国遵循新兴经济体的典型模式,到2020年,中国对外直接投资将增至1至2万亿美元。ii

另外一个推动中国对外直接投资大幅增长的主要原因在于,中国的旧模式是围绕出口产业投资,其成功带来巨大的贸易顺差,且最终形成不可持续的状况。中国目前正在经历的“重新平衡”专注于一些途径iii,对外直接投资就是其中之一。不过,重新平衡过程中出现的竞争压力将需要中国企业具备很高的国际化程度。

很难准确说明中国对外直接投资的全貌。大多数统计数据涉及需要所在国政府批准的外国公司和(或)资产收购。因此,诸如追加投资、维持资本金及研发投资不计入其中。尽管如此,据世界银行估计,中国对外直接投资约占全球全部对外直接投资的3.3%。值得注意的是,中国对外直接投资的趋势线不断上行,而英国、德国和日本的对外直接投资不断减少。

澳大利亚一直是中国对外直接投资的主要目的地。2006年至2012年,共完成128项交易,总计500亿美元,占中国在此期间在全球范围内的对外直接投资的13%,接近同期的七年间中国对美国直接投资额(507亿美元),远远超过中国对加拿大投资(366亿美元)、对巴西投资(253亿美元)、对俄罗斯投资(125亿美元)、对英国投资(118亿美元)或对南非投资(82亿美元)。iv

按行业划分中国对澳大利亚直接投资的话,矿业占73%,油气占18%,可再生能源占4%,其他(包括农业和房地产)占5%。v

虽然这些都是非常大规模的投资,但值得注意的是,中国仅占澳大利亚外商投资总额的3%。(美国占24%,英国占14%,日本占10%,新加坡占4%)。

中国对外直接投资的另一个主导特点是“投资公司”的性质。在中国的投资公司中,国有企业占据了主导地位,这在世界各国是较为罕见的。中国商务部数据显示,国有企业在2009年中国全球对外直接投资中的占比高达70%。据统计,2003年至2010年间中国在美国进行的对外直接投资中,国有企业占据了全部投资的65%。[vi]由于国有企业在中国的自然能源领域占据着主导地位,它们也主导着澳大利亚、加拿大、巴西和撒哈拉以南非洲等资源丰富国家的投资版图。2006年至2012年间,中国企业在澳大利亚矿产、能源、石油与天然气领域的所有大型交易都涉及到了国有企业。

中国对外直接投资存在的问题

围绕着中国对外直接投资,两个反复出现的主题影响着中国企业达成交易及驱动资产或业务获得投资回报的能力。

我把第一个问题叫做“政府审批与公众认知”,下面我将谈一些个人经验。虽然这些经历只与澳大利亚有关,但它们与中国在其他地区的投资有着诸多相似之处。

2009年,中国的国有企业就投资澳大利亚采矿领域提交了一系列投资提案。这些提案,在战略性行业(如采矿业)吸收来自外国政府投资者的外国直接投资的利弊问题上引发了激烈争论。(最近一段时间,有关中国投资的讨论还扩展到了农业领域)。

2009年提交的首份提案,交易双方是力拓集团和中国铝业。根据该提案,中国铝业计划收购位于澳大利亚等地的几家力拓集团旗下合资企业的少数股份,收购价款为195亿美元。

提案在澳大利亚媒体、政府及其他社会领域引起了广泛而激烈的争论。争论焦点主要是中国铝业国有企业的身份,以及对中国政府利用其影响力以某种方式操纵澳大利亚采矿资源的部分所有权,进而抢占商业优势的担忧。因此,在澳大利亚参议院针对国有企业对外投资进行调查时,该问题得到了更为细致的探讨。

这次交易最终在澳大利亚外资审查委员会做出判决之前,(因其他原因)宣告失败。中国的国家媒体中批评四起,大家认为交易失败应归咎于澳大利亚政府的影响,而政府影响又是由公众或政府对中国投资的偏见造成的。在我看来,如果拟议交易是由非中国国有企业的外国投资者发起,它将不会获得对力拓集团/中国铝业提案造成影响的公众和政府关注,这一点是毋庸置疑的。

这些事件清楚地展现了围绕中国政府的企业所有权存在的问题,这些问题在被东道国政府视为具有国家意义的领域尤为显著。

另一个具有争议的中国投资提案发生在澳大利亚采矿公司Oz矿产公司(Oz Minerals)与中国五矿集团之间。Oz矿产公司的资产包括位于普罗名特山(Prominent Hill) 的矿山,而该矿山毗邻澳大利亚国防试验场——武麦拉 (Woomera)。澳大利亚财长曾宣称交易将因“国家安全”原因而被禁止。此后,双方对交易提案进行了 修改,将普罗名特山排除在外。财长虽然批准了修改后的提案,但要求五矿集团做出并履行一系列承诺,而制定这些承诺的目的,正是为解决因五矿集团中国国企的身份而产生的担忧。

2009年,中国投资提案在澳大利亚采矿行业还引发了一系列其他争议。争论的焦点围绕拟议交易的性质、拟议投资者的身份与特征以及澳大利亚政府处理提案的方式。这些提案包括中国有色矿业集团收购莱纳斯(Lynas,稀土)多数股份(该竞标最终以失败告终)以及湖南华菱收购福特斯库金属集团 (Fortescue Metals,铁矿石)股份等。

如上所述,国有企业因中国政府所有权而面临的困难不仅存在于澳大利亚。比如,中海油在2005年提交的收购优尼科 (Unocal) 的提案即因政府及公众舆论而流产,而华为2011年收购三叶公司 (3Leaf) 的计划则直接因美国外国投资委员会命令而宣告失败。

可以理解的是,中国方面的评论大多认为,外国政府和公众舆论倾向于将中国这个国家对国有企业的所有权等同于中国政府对国有企业的控制权既有失公允又有失准确。根据我个人的经验,我完全支持这种批评。目前的所有制结构在当下中国有其政治和经济根源,但国有企业管理层正在发展,同时,对现代管理绩效指标更为重视,从而导致发生显著变化,而且在推动国有企业在战略、执行和绩效方面提高透明度。然而,对于希望更轻而易举地成功投资境外大多数经济领域的国有企业而言,需要更大程度的透明度。但实际情况是,大多数法域内对国有企业对外直接投资有批准权的决策机构认为中国政府控制国有企业这一做法存在潜在的问题,而这种看法正是国有企业所面临的现实。

就这一点而言,有趣的是,日本在二十世纪七八十年代的对外直接投资浪潮受日本国际贸易和工业部集中指导和控制的程度远远超过中国政府近年来的任何举措。但是,尽管政府明确参与到日本的海外投资战略甚至资金提供中,但实际投资由上市的透明公司进行。

围绕中国对外直接投资反复出现的第二大主题是,在资产选择、开发及经营业绩方面表现较差(至少在资源领域)。

我不想对此予以详述,但会提出几个广为人知的案例作为实例。首先,以中信泰富在西澳的Sino铁矿石大矿山(磁铁矿)为例。2006年其最初的预算为25亿美元,而迄今其实际成本已达到85亿美元。其次,中钢集团价值25亿美元的Weld Range项目随着奥卡吉港口及铁路开发遭大规模延误及成本超支而自去年起被(无限期)搁置。还有许多其他例子证明由中国管理层制定的计划实际上过于野心勃勃,而且收购和开发项目从未能产生经济回报。

这并不是中国投资者所独有的特征,但中国公司以过高的价格收购资产,收购低质量资产或可疑资产,在未妥善规划、了解在外国市场从事经营活动过程中发生的具有必然性的突发事件或差异的情况下即开始从事开发活动的例子比比皆是。未对不佳表现予以适当确认的情况下,改进行动将不会取得应有的成效。

为改进中国对外直接投资而可能采取的行动

此处将本人的建议分为两类。

第一,应由中国政府负责的改进行动;第二,中国公司为开发其海外投资及实施其发展战略以确保取得更加持续的成果而可采取的行动。

中国政府确已认识到与其所持有的国有企业所有权有关的问题,且与外国的舆论制造者持相同看法。(中国政府亦了解近年来有关中国诸多海外投资表现的问题) 。

本人认为,在短期内几乎无法消除局外人所持有的中央政府控制国有企业的看法。在中国,对于国有企业改革(实际上,习近平主席在十八届三中全会上所作的报告中明确指出,“完善国有企业的现代管理制度”,及“促进和支持非公有制经济的发展”)以及加大力度推动私营企业发展,有着许多强有力的政治原因,但这种目标无法在短期内实现,而且在这种目标实现以前,鉴于国有企业的大小和规模,国有企业才最有资格从事任何大小和规模的对外直接投资项目。

即便如此,仍然可采取显而易见的措施更好地界定国家与商业之间的界限。特别是治理的透明度问题,是外国评论员在阐述中国政府对国有企业的策略及活动直接加以控制这一观点时所强调的一个重要方面。质量更优的报告、明晰的财务报表(损益表及资产负债表)、管理层及董事会提名与任命政策、薪酬准则、明晰的卫生、安全及环境政策以及绩效考核均应使国有企业的活动更加透明,至少揭开与其有关的一层神秘面纱。

与此相关地,中国政府在使外国政府、决策者、媒体和意见领袖了解政府和国有企业关系的真正性质以及实践中分离是如何发生的这些方面或许可以做更多事情。

发改委设立中国海外发展协会表明政府承认中国企业仍有空间提高境外投资成功率。中国企业仍可通过多种方式改善其投资策略及实施状况。

任何一国的商人在考虑投资海外时,总有将海外的情况设想的与国内已知的情况相似、从而低估在国外开展业务时的相关问题的危险。这在以下这些情况也是适用的,比如经营方式,政府审批程序,对健康、安全、环境问题、法律适用的监管程序,以及当地社区的意见和参与的重要性。

有多种策略降低这种风险,或许最明显的是,首先在选定法域内进行相对较小规模的营业,逐步了解法律、政府、监管机构和其他市场参与者是如何操作的,以及如何在那里最好地经营。

另一个缓解结构性风险的策略是与有经验的合作伙伴建立合资项目。这样做的好处是显而易见的,但很多中国企业都因简单地低估了所涉及的业务问题或“面子”的原因避免这一明智的办法。

通过例证和比较,研究日本在开始进行海外收购,尤其是20世纪七八十年代时的策略是有益的。

首先,大多数初始并购活动工作是由日本贸易公司进行的。有些此类机构已在多个海外国家经营了超过100年。它们不仅通过自身的交易活动对如何在这些地区从事经营具有非常详细的了解,而且对它们后来所收购的资产也非常了解。

其次,几乎无一例外地,日本企业不会收购100%的权益,也不会收购多数股权。它们收购公司较少的股份,或为发展资产而建立的合资企业中的较少股份。相同的是,他们也认为,其他公司或许能够更好地管理公司或资产。只是在近些时候,特别是在国际资源行业,日本企业觉得有足够的经验去主动管理资源资产。

我注意到的另一个问题是,中国企业进行的尽职调查质量,以及过分依赖卖方和/或现有管理团队在关键问题上的意见的倾向。没有什么可以替代彻底和独立的尽职调查程序,尽职调查程序能够使潜在收购方对资产或业务风险与优势以及其可能性与后果有一个清晰的认识。没有尽职调查,显然不可能正确评价潜在的收购交易,且卖方和现有管理团队很明显倾向于夸大积极方面,而最小化不利风险方面。

与高质量尽职调查相伴的是法律顾问问题。鉴于许多中国公司是第一次进行境外投资,应十分小心决定采取何种形式寻求以及获得建议。很显然,应具备高品质,且越公正越好。我认为,除承担尽职调查程序以及就收购后及整个发展进程中如何经营提供意见的具备适当资格的独立顾问之外,将要进行海外经营的中国企业应在其董事会或咨询委员会纳入具有尽可能多相应国际业务经验、能够以公正的方式指导管理层的个人。

总之,中国在实施其境外直接投资战略方面面临若干问题。但是很明显,成功的例子越来越多,考虑到未来潜在的规模,中国在如何实施收购和投资方面的发展是非常重要的。我相信,我在协助中国继续走向发展和繁荣之路方面已提供了一些建议。

i关于中国对外直接投资框架和自由化概览,请参见 Rosen and Hanemann(2009)。
iiRosen and Hanemann(2011)
iii家庭收入增加、国内消费、消除保护性壁垒以及预期加大力度推动私营部门发展。
iv美国传统基金会(2013)
v洛伊研究所(2013)
vi亚洲协会和基辛格中美关系研究所(2011)
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Douglas Ritchie

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